Edificio del Ministerio de Relaciones Exteriores, Brasilia
“La diplomacia existe para defender al Estado, no a un gobierno”, afirma el embajador Fernando de Mello Barreto. “Por ello, lo perenne de la política exterior brasileña, con una línea de coherencia suprapartidaria conectada ‒tal como en la mayoría de los países‒ con los intereses económicos, que son permanentes. En el caso brasileño, eso va aún más lejos: las determinaciones de nuestra política exterior están establecidas en la Constitución”, explica. No se trata de una mera opinión. Barreto “comprueba” tal estabilidad, a contramano del sentido común, mediante un minucioso análisis de la actuación de los cancilleres durante los últimos 25 años que resultó en A política externa após a redemocratização (Fundação Alexandre de Gusmão). En las casi 1.400 páginas del estudio, lo que se percibe es que, más allá de los diversos presidentes, Itamaraty constituye un bastión de estabilidad.
“Obviamente hay diferencias de prioridades entre los distintos gobiernos, generalmente sutiles, pese a la apariencia externa de ‘ruptura’, por lo general cambios de curso a causa de una alteración en el cuadro externo, lo cual requiere ajustes. Pero resultan raras eventuales alteraciones en las políticas tradicionales”, analiza el diplomático. Incluso con la llegada de la redemocratización no se modificó ese cuadro: Olavo Setúbal, canciller de José Sarney, el primero después de la dictadura, en su discurso de asunción afirmó que daría continuidad a la política exterior de los militares. Lo que Barreto comprueba por la trayectoria cronológica de los cancilleres es la tesis de investigación de Tullo Vigevani, profesor titular jubilado de la Universidad Estadual Paulista (Unesp) e investigador del Centro de Estudios de Cultura Contemporánea (Cedec) y del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología de Estudios de los Estados Únicos (INC-Ineu), avalada por la FAPESP.
“Incluso durante el gobierno de Lula da Silva no se observó una ruptura significativa con los paradigmas históricos de la política exterior, sino un cambio en el énfasis otorgado a ciertas opciones anteriormente abiertas en nuestra acción exterior”, analiza Vigevani. “Lo que hay, son tradiciones diplomáticas distintas, con diferencias en las acciones, en las preferencias y en las creencias, procurando resultados específicos distintos, pero intentando no apartarse del objetivo siempre perseguido del desarrollo económico del país, preservando una cierta autonomía política”, añade. Es decir, según el investigador, el concepto central que explica el desarrollo de la política exterior, desde 1985 hasta ahora, es la búsqueda de la autonomía.
La hipótesis de Vigevani se encuentra expresada en su libro Brazilian foreign policy in changing times: the quest for autonomy from Sarney to Lula (Lexington Books), que acaba de tener una segunda edición en Estados Unidos. La autonomía se entiende como la capacidad de los latinoamericanos para protegerse contra los efectos negativos del sistema internacional y contra la presión ejercida por los países más poderosos. Podría expresarse en tres formas: por la distancia con esos países (la opción del gobierno de Sarney); por la participación activa en instituciones internacionales (tal como fue durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso); y por la diversificación de las asociaciones y foros de actuación (durante el gobierno de Lula da Silva y aún en vigencia en la administración Dilma Rousseff).
Firma del tratado que sentó las bases del Mercosur, en marzo de 1991 en Asunción, Paraguay. Partiendo de la izquierda: Collor de Mello, de Brasil, Andrés Rodríguez, de Paraguay, Carlos Menem, de Argentina, y Luis Lacalle, de Uruguay
Así, pese a no ocurrir una ruptura durante el gobierno de Sarney (1985-1989), las presiones estadounidenses impusieron que las cancillerías de Setúbal y Abreu Sodré adoptaran posturas más liberales y menos autárquicas, en función de la negociación de la deuda externa y de los juicios por patentes farmacéuticas e informáticas. El final de la Guerra Fría situó al gobierno de Collor de Mello (1990-1992) entre posturas divergentes en su actuación diplomática: aunque se apartó de las prácticas tradicionales, alineándose con los valores de los países desarrollados, también se acercó al Cono Sur. Rezek y Celso Lafer (quien retornó a la cancillería con Cardoso), sus ministros en Itamaraty, fueron responsables del establecimiento de una política para el Mercosur, un tratado firmado por Collor, adaptado a los nuevos tiempos de regionalismo abierto.
“Con todo, invariablemente, presidentes y cancilleres brindaron alta prioridad a las relaciones con los países vecinos, en especial con los muy cercanos, tal como es el caso de Argentina, hoy mismo una pieza central para el consenso dentro del Mercosur”, coincide Barreto. “Esta postura también surgió con la redemocratización, que posibilitó a Brasil percibir que tenemos problemas comunes con el resto de América Latina”, dice. Durante la gestión de Cardoso como canciller de Itamar Franco y, más adelante, como presidente (1995-2002), se rescataron temas tradicionales de la diplomacia brasileña, tales como la ampliación de la autonomía nacional, sintetizada en la pretensión brasileña de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, una idea proclamada ya durante el gobierno de Sarney. “Pero una vez más, la diplomacia se benefició con la democracia. Al ser un país redemocratizado, podía exigirse lo mismo de la ONU y de otras naciones, lo cual explica el asunto del escaño permanente”, señala Barreto. “Está claro que con los gobiernos militares ese tema ni siquiera podía sugerirse”.
“Con el fin de la dictadura, se adoptaron políticas de derechos humanos, de rechazo a la proliferación de las armas nucleares y de apoyo a las nuevas demandas ecológicas (en los gobiernos de Sarney, Collor de Mello, Itamar Franco y Cardoso). Brasil ya no estaba comprometido por las denuncias contra los gobiernos militares y podía insertarse en el contexto internacional, buscar mayor autonomía, facilitando el trabajo de los diplomáticos”, comenta Barreto. Según Vigevani, el apogeo de este nuevo movimiento ocurrió durante el gobierno de Cardoso, cuando se buscó internalizar los cambios liberales propuestos mediante la globalización, y simultáneamente manteniendo el apoyo a los instrumentos económicos estatales. “Se trataba de una perspectiva cooperativa, sin dejar de denunciar las asimetrías internacionales y criticar la política unilateral estadounidense”, analiza Vigevani.
La coherencia con la agenda global permitió la adopción de la “autonomía por la participación”, donde Brasil no se aislaba, sino que se articulaba con el mundo en procura de una posición más adecuada con su nuevo peso internacional. “Pese a ello, la relación con Estados Unidos fue de reproducciones ininterrumpidas. El cambio bilateral ocurrió más por acciones y hechos concretos que por modificaciones en la política exterior brasileña”, señala Barreto. El gobierno de Lula da Silva (2003-2011) no modificó esa base, aunque haya optado por lo que Vigevani denomina “autonomía por la diversificación”. “La tónica fue de acercamiento a los países del Sur para lograr una mayor inserción y poder de intercambio en las negociaciones internacionales, buscando siempre soluciones multilaterales, en lugar de un acuerdo unipolar”, explica el investigador.
Durante el segundo mandato de Lula, las directrices se profundizaron, con énfasis en la relación con países emergentes tales como China, India, Rusia y Sudáfrica, sin que ello perjudicase el eje Brasilia-Washington. “La mejora en las condiciones económicas de Brasil hizo posible comenzar con una política de apertura con el África subsahariana, desde una ‘acción vocal’ contra el apartheid, del gobierno de Sarney, hasta la más reciente aproximación y cooperación”, dice Barreto. En Medio Oriente, las posturas brasileñas también se mantuvieron estables. “Durante el gobierno de Collor se apoyó la revocación de la resolución que igualaba al sionismo con una forma de racismo; en el gobierno de Lula, ocurrió el reconocimiento de Palestina como Estado. En ambos casos, a pesar de las aparentes diferencias, solamente se acentuaron las claras tendencias, que no diferían demasiado de la de otros miembros de la ONU”, comenta el diplomático.
Las diferencias en el trato con el Mercosur son relevantes entre los distintos gobiernos. “En el gobierno de Fernando Collor hubo gran receptividad. En el de Fernando Henrique Cardoso el gobierno impuso reglas para la administración de los convenios. Y en el de Lula da Silva se creó un proceso de negociación que llegó al colapso de la relación”, indica Barreto. Vigevani señala lo mismo en su investigación, resaltando la contradicción entre las pretensiones brasileñas de global trader y global player. “La búsqueda de diversificación de convenios con los países en desarrollo, tales como China y la India, es un obstáculo para la profundización de acuerdos con los países del Mercosur, porque se concentran recursos y esfuerzos cooperativos con actores más importantes que los vecinos”, evalúa el profesor. La baja sensibilidad de ciertos grupos para con los asuntos regionales aliada a la prioridad otorgada por el gobierno de Lula a las cuestiones globales, tal como la intervención en Irán, dificultan que el país ejerza su autonomía por diversificación con su entorno.
Pero Fernando de Mello Barreto rechaza la crítica que sostiene que la política externa de Lula fue “politizada”. “La diplomacia es política, siempre. Basta observar que la gran mayoría de los cancilleres proviene de la política, con tan sólo dos diplomáticos de carrera, Luiz Felipe Lampreia y Celso Amorim”, recuerda. “Sea como sea, la redemocratización fue un sendero que condujo a Brasil a una nueva posición internacional. Como dijo el actual canciller, Antonio Patriota, en su discurso de asunción: ‘Dejamos atrás la época en que una suma de vulnerabilidades nos limitaba el espectro de acción internacional”. Esa frase resume el legado de los 25 años de política exterior y establece las perspectivas para el futuro”, afirma Barreto.
